Cubiertos los aspectos conceptuales generales de los documentos CONPES, a continuación, se estudiarán sus tipologías, haciendo énfasis en las normas que fundamentan su existencia, así como la finalidad particular que cada uno de ellos persigue.
Documentos de Política: De conformidad con el "Manual Metodológico para la elaboración de Documentos CONPES", los documentos CONPES de política establecen lineamientos de política pública y formulan acciones que responden a problemáticas identificadas por uno o varios sectores en el ámbito nacional o regional. Estos documentos parten de la idea de que la solución a los problemas identificados requiere del esfuerzo articulado de las entidades de los distintos sectores del orden nacional. En este sentido, la necesidad de expedir de un documento CONPES se justifica en la necesidad de un esfuerzo articulado por parte de las autoridades participantes, por lo que los instrumentos de política que se proponen deben ser implementados por las entidades responsables de manera coordinada y articulada de acuerdo con sus competencias. En este sentido, dichos documentos articulan diferentes tipos de herramientas o instrumentos de política para el desarrollo de soluciones integrales ante los problemas priorizados por el Gobierno nacional. De igual forma, es importante aclarar que este tipo de documentos debe enmarcarse en los lineamientos de política del PND vigente.
Así, ha sido la postura de este Departamento Administrativo que los documentos CONPES de política deben cumplir con al menos uno de los siguientes criterios: (1) La solución parcial o total al problema identificado que requiere de un ejercicio coordinado de planeación e implementación por parte del Gobierno nacional con un horizonte de mediano o largo plazo; (2) el tratamiento de un tema de política regional con alcance nacional que implica la acción coordinada del Gobierno nacional. Las iniciativas particulares deben tener un enfoque estratégico y multisectorial, teniendo en cuenta las particularidades de la región; o (3) la declaración de importancia estratégica de un proyecto, para el cual el Consejo Nacional para la Política Fiscal (Confies) ha otorgado el aval fiscal, dado que para su implementación se requiere vigencias futuras que superan el respectivo periodo de gobierno.
Documentos de Declaratoria de Importancia Estratégica: De manera general se ha establecido que los documentos CONPES de declaratoria de importancia estratégica deben ilustrar las características generales del proyecto, programa o plan en cuestión y su relevancia para las políticas sectoriales de mediano y largo plazo. Con esto, se debe justificar la decisión gubernamental de declararlo de importancia estratégica y, por lo tanto, de otorgarle recursos más allá del respectivo periodo de gobierno en forma de vigencias futuras.
En el marco de solicitudes de vigencias futuras que superan el periodo de gobierno, la elaboración de un documento CONPES constituye solo uno de los varios trámites necesarios para permitir la financiación de un proyecto de inversión con vigencias futuras. El procedimiento se resume en los siguientes pasos: (1) Contar con el concepto previo y favorable del Confis que valide la consistencia con el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) y el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Este concepto será tramitado por la entidad ejecutora del proyecto. En el caso en que se estén solicitando vigencias futuras excepcionales, se deberá contar con el aval de la viabilidad fiscal para su aprobación, el cual debe ser igualmente tramitado por la entidad ejecutora; (2) Elaborar el documento CONPES a través del cual se declara de importancia estratégica el proyecto de inversión. Debe tenerse en cuenta que se debe contar con el aval fiscal antes de la primera sesión PreCONPES; de lo contrario no se citará a la sesión. La solicitud de elaboración del documento debe hacerla directamente el miembro del Conpes que encabeza el sector al que pertenece la entidad que ejecuta el proyecto; (3) una vez se aprueba la declaración de importancia estratégica por parte del referido Consejo y es expedido el documento, la entidad ejecutora del proyecto deberá adelantar la solicitud de vigencias futuras al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual a través de su Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá las vigencias solicitadas en forma de asignaciones en los proyectos de presupuesto respectivos.
Documentos de Concepto Favorable a Operaciones de Crédito Público: De conformidad con lo establecido en el "Manual Metodológico para la elaboración de Documentos CONPES", este tipo de documentos hacen parte de los denominados "Documentos Conpes establecidos por norma", cuyo propósito se define en los términos señalados en la ley vigente de la materia. Para el caso específico, el parágrafo 2 del Artículo 41 de la Ley 80 de 1993 establece que "(…) Para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y operaciones asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a estas por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como para el otorgamiento de la garantía de la Nación se requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación".
En ese orden de ideas podría decirse que esta recomendación o concepto, también constituye un acto preparatorio del acto definitivo que es la emisión de un acto administrativo de autorización a la celebración de la operación de crédito por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por otra parte, el Decreto 1068, Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, establece que estos conceptos se expedirán sobre la justificación técnica, económica, financiera y social del proyecto y deberán verificar que el endeudamiento de las entidades estatales se encuentra en el nivel adecuado teniendo en cuenta su situación financiera, su plan de financiación por fuentes de recursos y el cronograma de gastos anuales. Con una finalidad similar, la Ley 781 de 2002 en su Artículo 11 determina que El DNP se abstendrá de dar curso ante el Conpes, a las operaciones de crédito destinadas a financiar proyectos de inversión sin verificar que estos últimos se ajustan a los criterios de política fiscal señalados por el Confis, y/o cuando no se haya verificado la existencia de recursos de contrapartida para su ejecución, cuando ellos se requieran.
Documentos para la financiación de Sistemas de Transporte: Este tipo de documentos se encuentran consagrados en los Artículos 99 y 100 de la Ley 1955 de 2019, los cuales establecen que el Gobierno nacional podrá apoyar técnica o financieramente la implementación de sistemas de transporte público colectivo o masivo terrestres, marítimos o fluviales en cualquiera de las jurisdicciones del territorio nacional, en sus etapas de diseño, ejecución u operación. Lo anterior de conformidad con el MFMP y lo establecido en el Artículo 14 de la Ley 86 de 1989 y en la Ley 310 de 1996.
Así, esta normatividad establece como condiciones a los Sistemas susceptibles de financiación que estos constituyan soluciones de transporte que cumplan condiciones de calidad, implicando (1) utilización eficiente de los recursos, (2) incorporación energética y tecnológica de vehículos de cero o bajas emisiones (3) la facilitación al acceso de personas con discapacidad o movilidad reducida, (4) inclusión de herramientas que contribuyan a la gestión del tráfico e involucren en los diseños la integración operacional de los sistemas de transporte con los terminales de transporte habilitados por el Ministerio de Transporte, aeropuertos, puertos y pasos de frontera según sea el caso, siempre que estas infraestructuras se encuentren ubicadas dentro de la jurisdicción donde operan los sistemas de transporte; (5) y contar con medidas orientadas a incrementar el uso de medios no motorizados y con empresas administradoras integrales encargadas de la operación.
La obligatoriedad de contar con un documento CONPES para este tipo de operaciones de financiación, se encuentra contenida en el numeral 3 del Artículo 100 de la Ley precitada, el cual establece entre los requisitos que deberá verificar el Ministerio de Transporte para proceder a la financiación, entre otros, el de constatar que "(…) el proyecto respectivo cuente con un documento CONPES, que defina el sistema de transporte, así como las entidades encargadas de su diseño, construcción y operación con el cronograma respectivo, a partir del cual se autorizarán los desembolsos de manera progresiva de acuerdo con las necesidades y logros del proyecto, en especial aquellos hitos relacionados con la sostenibilidad operacional del sistema".
Documentos de Distribución de Excedentes Financieros de los Establecimientos Públicos y EICE no societarias – y de Distribución de Utilidades de las EICE societarias y CEM del Orden Nacional: La distribución de utilidades por parte del Conpes se encuentra regulada en el Artículo 97 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y el Artículo 2.8.3.3.12. del Decreto 1068 de 2015. Estas normas disponen que dicho Consejo, impartirá instrucciones a los representantes de la Nación, y sus entidades en las juntas de socios o asambleas de accionistas sobre las utilidades de las EICE Societarias del Estado y de las sociedades de economía mixta que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividendos.
Por otra parte, la distribución de excedentes por parte del Conpes aparece regulada en el Artículo 16 del EOP, y en los Artículos 5 y 6 de la Ley 225 de 1995. Disponen esas normas que este Consejo en relación con los excedentes de estos establecimientos y las EICE no societarias determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará por lo menos el 20% al establecimiento público que haya generado dicho excedente.
Documentos para la aprobación del Marco de Gasto de Mediano Plazo y Plan Operativo Anual de Inversiones: Regulado en la Ley 819 de 2003, Artículo 2 y concordantes, donde se establece de forma general que "Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico. Dicha meta será aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal".
Así, en concreción de este mandato, se observa en el Artículo 2.8.1.3.4. del decreto 1068 de 2015, la orden consistente en que cada año deba someterse a aprobación del Conpes el MGMP, y que las metas de superávit primario con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico sean aprobadas por el mismo. Algo semejante ocurre en la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones que debe someterse, en los términos y condiciones fijadas a aprobación por parte de dicho Consejo.
Documento de reajustes de avalúos catastrales: La competencia para emitir este documento deriva del Artículo 6 de la Ley 242 de 1995 que modifica el Artículo 8 de la Ley 44 de 1990, que dispone que "(…) el valor de los avalúos catastrales se reajustará anualmente a partir del 1o. de enero de cada año, en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social".
Documento de asunción temporal de competencias: Facultad abordada por el Decreto 28 de 2008, que define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones dispone que si en virtud de dichas normas y eventos, la Nación o el Departamento, según el caso, asume temporalmente la prestación de servicio, en los términos del Artículo 13.3, deberá existir una recomendación previa en tal sentido del Conpes.
Esta asunción temporal de competencias se fundamenta de conformidad con la ley precitada en la eventualidad de que el municipio incumpla el plan de desempeño establecido, y la misma implicará el ejercicio de las atribuciones referentes a la programación presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y nominación del personal en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para la financiación del correspondiente servicio. En estos eventos, el departamento o la Nación están facultados para determinar quién tendrá a su cargo la administración del servicio y para celebrar los contratos con terceros para este fin.
