Para dar respuesta al interrogante planteado, en primer lugar, es preciso señalar que de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Constitución Política de 1991, el Estado colombiano tiene dentro de sus fines esenciales entre otros, el de "(…) facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación (…)".
En razón a lo anterior, las entidades públicas encargadas de adelantar los procesos de decisión pública y de diseñar políticas deben asegurar la participación de la ciudadanía en los procesos de planeación y producción de estrategias de desarrollo económico, social, ambiental, etc.
Bajo este supuesto y como una medida para asegurar la participación de la sociedad civil en "las decisiones que los afectan", a través del artículo 340 de la Constitución Política se creó el Consejo Nacional de Planeación (CNP) "(…) integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo (…)".
Adicionalmente, la referida disposición constitucional establece que "(…) Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. (…)". Así mismo, indica que esta instancia y los consejos territoriales de planeación integran el Sistema Nacional de Planeación.
Se debe agregar que, mediante el artículo 342 de la Constitución Política, se le otorgó al legislador la función de expedir "(…) La correspondiente ley orgánica (…)", en donde se determinará (…) la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación (…)". (Negrilla fuera del texto en cita).
Visto lo anterior, es pertinente señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Constitución Política fija los principios que rigen la organización, integración y actuación del CNP, así:
"(…) (i) Naturaleza y propósito. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) Integración. El Consejo Nacional de Planeación estará integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; (iii) Designación de los miembros y calidades. Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las entidades y sectores antes referidos, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades; (iv) Período y renovación de los miembros. Los miembros del Consejo tendrán un período de ocho años y serán renovados parcialmente cada cuatro años en la forma que establezca la ley, y (v) Sistema Nacional de Planeación. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación. (…)".
En línea con lo expuesto, conviene mencionar que, en desarrollo de lo establecido en el precitado artículo 342 de la Constitución Política se expidió la Ley Orgánica 152 de 1994, la cual en sus artículos 9 al 12 regula los aspectos relacionados con la conformación y funciones del CNP, calidades y períodos de los consejeros, así como la designación de estos por parte del Presidente de la República. Sobre este particular se destaca lo dispuesto en el parágrafo del mencionado artículo 12, donde se establece que, "(…) el Departamento Nacional de Planeación prestará al Consejo el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento". (Negrilla fuera del texto en cita).
Al respecto se puntualiza que, a juicio de la Corte Constitucional, el precitado parágrafo consagra "(…) un mecanismo institucional para garantizar el normal funcionamiento de los consejos de planeación, a través del cual se aseguran los recursos que requieran para su actuación". (Negrilla fuera del texto en cita).
Asimismo, para la mencionada corporación "(…) del carácter consultivo de las actuaciones a cargo del Consejo Nacional de Planeación, de su papel como foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo y de la conformación del Sistema Nacional de Planeación no se desprende la exigencia constitucional para que el legislador deba reconocerle personalidad jurídica ni asignarle presupuesto propio, pues su autonomía funcional como instancia de planeación no está indisolublemente ligada a este tipo de reconocimiento sino a la garantía de las condiciones necesarias para atender eficientemente su objeto misional (…)". Además, ha señalado que "(…) en el ordenamiento constitucional no existe exigencia alguna que condicione la conformación del Sistema Nacional de Planeación con entidades que cuenten con personalidad jurídica y presupuesto propios (…)". (Negrilla fuera del texto en cita).
De lo expuesto anteriormente resulta claro que, el CNP es instancia consultiva que cuenta con autonomía funcional como instancia de planeación, que en conjunto con los consejos territoriales de planeación integran el denominado Sistema Nacional de Planeación, destacando que, en todo caso para su funcionamiento, el constituyente y el legislador no lo dotaron de personería jurídica, autonomía administrativa o patrimonial, ni de presupuesto propio.
Así las cosas, para asegurar los recursos que se necesitan para su actuación, el legislador le asignó al Departamento Nacional de Planeación la función prestar el apoyo administrativo y logístico a esa instancia.
Por lo anterior, conviene revisar las disposiciones normativas sobre la programación del presupuesto y su ejecución, elementos del ciclo presupuestal descrito en el artículo 5 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), a fin de examinar la viabilidad de establecer una partida de gasto para el CNP dentro del presupuesto de la entidad en el marco de la función ya mencionada.
Así, en cuanto a la programación del presupuesto se precisa que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 del EOP "(…) corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este Presupuesto. (…)". (Negrilla fuera del texto en cita).
Sobre este aspecto se aclara que, el Presupuesto General de la Nación (PGN) comprende entre otros, "(…) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones (…)", el cual incluye "(…) las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos (…)".
En concordancia con lo anterior, el artículo 36 del EOP establece que "(…) El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión (…)", y para estos efectos señala que "(…) Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. (…)".
Se debe agregar que, según lo dispone el artículo 38 del EOP, en el presupuesto de gasto solo se podrán incluir apropiaciones que correspondan a lo siguiente:
"(…) a) A créditos judicialmente reconocidos;
b) A gastos decretados conforme a la ley;
c) Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional, y
d) A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública (Ley 38 de 1989, art. 24, Ley 179 de 1994, arts. 16, 55, incisos 1 y 4, art. 71)". (Negrilla fuera del texto en cita).
Sobre este aspecto conviene indicar que, lo establecido en la citada norma encuentra sustento en el denominado principio de legalidad del gasto, el cual, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional, "(…) opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando sólo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley (CP art. 346). Posteriormente, en la etapa de ejecución del presupuesto, el principio de legalidad indica además que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto (C.P art. 345)".
Así las cosas, una vez surtido el trámite de aprobación de la Ley de presupuesto y realizada su respectiva liquidación por parte del Gobierno nacional, el presupuesto asignado a cada órgano, como sección presupuestal, será ejecutado en virtud de la autonomía presupuestal y en desarrollo de la capacidad de ordenación del gasto que posee el jefe de cada órgano, o el funcionario del nivel directivo a quien este delegue, observando las normas consagradas en el EOP, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.
Lo anterior, encuentra sustento en el artículo 110 del EOP conforme al cual "(…) Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. (…)".
Conviene señalar que, estas capacidades también se encuentran reconocidas en los mismos términos y condiciones para "(…) las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. (…)".
Visto lo anterior, resulta claro que, conforme a la normativa ya expuesta, en la programación del presupuesto de gastos solo se pueden incluir apropiaciones que se enmarquen en lo señalado por el artículo 38 del EOP. Así, para el caso de la programación de apropiaciones cuyo título de gasto sea el de "(…) atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público (…)", a juicio de esta Oficina Asesora Jurídica, se deben observar las normas que establecen las funciones de las entidades y su estructura orgánica para el desarrollo de estas, toda vez que por mandato expreso del referido artículo 38 del EOP, este gasto debe corresponder a las leyes que organizan entre otros, a los Ministerios y a los Departamentos Administrativos como entidades de la rama ejecutiva del poder público.
En complemento de lo señalado, se estima que, los órganos que son una sección del PGN y respecto de los cuales se predica la autonomía presupuestal, esto es, la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, son los descritos en las disposiciones presupuestales anteriormente citadas, siendo para el caso objeto de análisis el Departamento Nacional de Planeación.
Bajo este supuesto, se estima que, los recursos para el "(…) apoyo administrativo y logístico (…)", que debe prestar el DNP al CNP se programan atendiendo a las normas que establecen las funciones y estructura de este Departamento Administrativo.
En concreto, a través del artículo 5 del Decreto 1893 de 2021, se establece que "(…) El Departamento Nacional de Planeación tendrá para el desarrollo de sus funciones la siguiente estructura: (…) 1. Dirección General (…) 2. Subdirección General de Prospectiva y Desarrollo Nacional (…) 3. Subdirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial (…) 4. Subdirección General de Inversiones, Seguimiento y Evaluación (…) 5. Subdirección General del Sistema General de Regalías, (…) 6. Secretaría General (…) 7. Órganos de Asesoría y Coordinación (…)". Conviene subrayar que, en el marco de la referida estructura, el CNP no es una dirección, subdirección, grupo de trabajo u órgano de asesoría. (Negrilla fuera del texto en cita).
Por todo lo anterior, se concluye que, no es procedente constituir dentro del presupuesto de este Departamento Administrativo una partida específica para el Consejo Nacional de Planeación, ya que la referida instancia no hace parte de la estructura orgánica de este Departamento Administrativo. Esto, debido a que, en la programación del presupuesto de gastos solo se pueden incluir apropiaciones que se enmarquen en lo señalado por el artículo 38 del EOP.
Así, dado que para el caso de la programación de apropiaciones cuyo título de gasto sea el de atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, se deben observar las normas que establecen las funciones de las entidades y su estructura orgánica para el desarrollo de estas, no resulta viable que dentro de la programación del presupuesto del DNP se incorporen partidas presupuestales para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública que no encuentren sustento en las normas que establecen las funciones y estructura de esta entidad.
En este sentido, la programación y ejecución de los recursos para el apoyo administrativo y logístico que debe prestar el DNP al CNP deberá realizarse por intermedio de las dependencias de esta entidad de acuerdo con las competencias asignadas a estas a través del Decreto 1893 de 2021.
El presente concepto se emite en los términos establecidos en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido mediante el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
