¿Es viable modificar una meta de producto y el indicador del plan de desarrollo aprobado por el Concejo Municipal?
De manera inicial, vale mencionar que de conformidad con lo establecido en el artículo 339 de la Constitución Política, el cual regula lo respectivo a los planes de desarrollo, "Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley (…)". Así mismo, de acuerdo con el artículo 342 "(…) La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá de los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales".
En atención a lo anterior, se expidió la Ley 152 de 1994 cuyo propósito es "(…) establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general por el capítulo 2° del título XII de la Constitución Política y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación" y que en virtud de su artículo 2 es aplicable a la Nación, a las entidades territoriales y a los organismos públicos de todo orden.
Ahora bien, la Ley 152 de 1994 al regular el procedimiento de los planes de desarrollo territorial, indica en su artículo 36 que su elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación, seguirán las mismas reglas previstas para el PND en cuanto sean compatibles. Lo anterior sin perjuicio, de la observancia de las normas especiales que la misma ley desarrolla respecto a la elaboración, presentación, aprobación, evaluación y ajuste de los planes de desarrollo territorial. Ahora bien, respecto a las "modificaciones" o "ajustes" de los planes de desarrollo territorial conviene indicar, que en el marco de la Ley 152 de 1994 este procedimiento puede presentarse en dos (2) etapas distintas, a saber: i) modificaciones durante el proceso de aprobación del plan de desarrollo territorial y ii) ajustes del plan de desarrollo territorial durante su ejecución. A continuación, centraremos nuestro desarrollo en el segundo supuesto, el cual es el de la generación de ajustes al plan de desarrollo territorial durante su ejecución.
Con relación a los ajustes a los PDT ya aprobados, que pueden surgir durante su ejecución, es preciso indicar que la Ley 152 de 1994, regula de manera expresa la posibilidad de modificación del Plan Plurianual de Inversiones cuando este deba ajustarse para hacerlo consistente con los planes de desarrollo del nivel más amplio, en los términos del artículo 45 de esta ley, el cual establece lo siguiente:
"Artículo 45. Articulación y ajuste de los planes. Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, ente sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y les dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones para hacerlo consistente con aquéllos". (Subrayado fuera de texto).
Visto lo anterior, se estima que la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo contempla la posibilidad de modificación de los PDT respecto de su Plan Plurianual de Inversiones. Estos pueden ajustarse durante su desarrollo con el fin de mantener su consistencia con los nuevos planes de desarrollo de un orden superior, lo cual es concordante con el artículo 32 de la misma ley, así como con el artículo 339 de la Constitución Política. De esta manera, en caso de que la entidad territorial considere necesario y conveniente realizar ajustes a su Plan Plurianual de Inversiones contenido en su PDT, en el marco de su autonomía territorial deberá analizar si se cumplen los supuestos que establece el artículo 45 de la Ley 152 de 1994, para proponer las modificaciones que se requieran en el sentido señalado. Frente a este punto es pertinente mencionar que la norma antes referida indica que la competencia para solicitar estos ajustes es del gobernador o alcalde según corresponda, quien deberá someterlas a consideración y aprobación de la respectiva asamblea o concejo.
Finalmente, vale la pena resaltar que las Entidades Territoriales, dentro su ámbito de autonomía constitucionalmente reconocida, tienen una serie de prerrogativas cuyo ejercicio compete únicamente a las autoridades locales, en virtud de su naturaleza autónoma y descentralizada. En este sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-015 de 2001 ha caracterizado la autonomía de las entidades territoriales en los siguientes términos:
"(…) El carácter de entidad territorial implica pues, el derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, por último, participar en las rentas nacionales. De esta forma, tal reconocimiento se traduce en autonomía política, esto es, la capacidad de elegir a sus gobernantes (alcalde, concejales, ediles, personero y contralor), autonomía administrativa, es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicción, tales como la organización de los servicios públicos, la administración de sus bienes y la solución de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y, finalmente, autonomía fiscal, que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos. (…)" (Subrayado fuera de texto).
De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta que el numeral 5 del artículo 315 de la Constitución Política establece como atribución del alcalde "Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio", y que el artículo 3 de la Ley 136 de 1994 establece como función de los municipios "Elaborar los planes de desarrollo municipal", señalamos que la determinación sobre la modificación del PDT, es del resorte de la entidad territorial, en el marco de la autonomía que la Constitución les otorga, y de los límites establecidos en el artículo 45 de la Ley 152 de 1994.
