Para dar respuesta a los interrogantes número uno (1) y dos (2) presentados en el presente derecho de petición, esta OAJ delimitará el alcance jurídico de los componentes del Plan Nacional de Desarrollo, así como de su aplicación en el tiempo, con el fin de determinar su grado de vinculatoriedad.
En ese orden de ideas, es preciso indicar frente a los componentes del PND que de conformidad con el artículo 339 de la Constitución Política (C.P.) de 1991 "(…) habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional". El primer componente, esto es, la parte general, contiene "(…) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno" lo cual se encuentra temática, teleológica y sistemáticamente relacionado con el plan programático del gobierno del presidente electo para cada cuatrienio.
En línea con lo anterior cabe indicar que, los componentes de la Parte general del PND se encuentran descritos en el artículo 5 de la Ley 152 de 1994 - Orgánica del Plan de Desarrollo, de la siguiente manera:
"(…) Contenido de la parte general del Plan. La parte general del plan contendrá lo siguiente:
1. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales;
2. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales para lograrlos;
3. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido;
4. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes".
Frente a este punto resulta necesario señalar que en la práctica el Gobierno nacional ha desarrollado documentos técnicos denominados "Bases del Plan Nacional de Desarrollo", que explican ampliamente los objetivos, pilares y estrategias contenidas en la Parte general del PND y que se consideran parte integral de la ley del plan a título de anexo, como se ha previsto en el artículo 2° de la Ley 1955 de 2019, así como las leyes que adoptaron PND precedentes. En ese sentido, las Bases conforman la parte general del PND, sobre la que nos referiremos a continuación.
En los términos del artículo 5 de la Ley Orgánica 152 de 1994, en la parte general del PND se manifiestan los objetivos, metas y estrategias en materia de económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno nacional durante el periodo de su mandato, y señala las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas, así como de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.
Ahora bien, como segundo componente del PND se encuentra el denominado "Plan de Inversiones" que de conformidad con el artículo 6 de la referida Ley 152 se compone de la proyección de los recursos financieros disponibles para la ejecución del PND, junto con la descripción de sus principales programas y subprogramas ligados a los objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales, así como la descripción de los proyectos prioritarios de inversión, los presupuestos plurianuales de inversión pública que proyectan los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
En ese sentido, y en línea con lo indicado, es preciso mencionar que la C.P. en su artículo 341 asigna un carácter prevalente al Plan Nacional de Inversiones, al indicar que "(…) El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (…)".
Lo anterior ha sido abordado por la Corte Constitucional vía jurisprudencia, en los siguientes términos:
"(…) Consecuencia necesaria de la trascendencia que la Constitución confiere al Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas es la superior jerarquía de la ley por medio de la cual se adopta sobre las demás leyes. La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe.
Como lo señala de modo expreso la Constitución, los mandatos contenidos en la Ley del Plan constituyen mecanismos idóneos para la ejecución de las leyes y suplirán los existentes, sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. En ese orden de ideas la jerarquía superior de dicha Ley implica la necesaria adaptación de la normatividad que la precede a sus dictados". (Negrilla propia).
En ese sentido, y en relación con vinculatoriedad del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 "Pacto por Colombia, Pacto por la equidad" - Ley 1955 de 2019, es pertinente señalar que la consecuencia necesaria de la trascendencia que la Constitución confiere en su artículo 341 al Plan Nacional de Desarrollo, y específicamente a su Plan de Inversiones Públicas es la de una norma que prevalece sobre las demás leyes, y destaca que sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para la ejecución y suplirán los existentes, sin necesidad de la expedición de leyes posteriores.
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha indicado que "(…) La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe". Asimismo, ha indicado que "(…) la jerarquía superior de dicha Ley implica la necesaria adaptación de la normatividad que la precede a sus dictados". (Negrilla propia).
Sin perjuicio de lo anterior, para la mencionada Corporación "(…) la obligatoriedad de la Ley del Plan no puede entenderse en términos absolutos, en cuya virtud se congelen las partidas y recursos aprobados e incorporados en ella, pues los cálculos efectuados en su momento pueden resultar inexactos con el transcurso del tiempo, lo cual hace necesaria su adaptación por el legislador a las reales circunstancias que surjan en los respectivos períodos anuales, por lo cual la Carta autoriza que en los presupuestos se aumenten o disminuyan tales rubros, desde luego -considera la Corte- en términos razonables que no impliquen la desfiguración o eliminación del sentido fundamental de los planes adoptados".
Adicionalmente, la Corte ha establecido que "(…) la obligatoriedad del Plan para el legislador no significa su carácter irreformable, pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los cambios que estime pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial, según la Carta Política y la correspondiente Ley Orgánica, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero, tal como lo estatuye el artículo 341 de la Constitución".
Ahora bien, frente a la vigencia en el tiempo de las disposiciones contenidas en el PND, esta Oficina Asesora Jurídica emite las siguientes consideraciones:
En primera medida, y partiendo del hecho de que la parte general o "Bases del PND" son un anexo que hace parte integral del PND, resulta necesario validar las condiciones particulares de su vigencia ya que en principio para estas aplicarían las reglas ordinarias sobre vigencia de las disposiciones legales, como las contenidas en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887 según la cual una ley ha perdido vigencia "(…) por la declaración expresa del legislador,(…) por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores (…) por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a la que la anterior disposición se refería".
No obstante, con fundamento en su necesaria correspondencia con el programa de Gobierno del presidente electo democráticamente, se estima que la parte general del PND tiene una vigencia temporal y limitada al respectivo cuatrienio, lo cual se fundamenta en el periodo constitucional de mandato del respectivo presidente y la consecuente prohibición de ser reelegido, de conformidad con los artículos 190 y 197 de la C.P. este último modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Al respecto cabe señalar que la Corte Constitucional vía jurisprudencia ha indicado lo siguiente:
"(…) existe una clara relación política entre el Plan de Desarrollo y el régimen presidencial en Colombia, que exige armonía entre ellos a partir de la incorporación, en el Plan de Desarrollo, de los compromisos del elegido, que se traducen en políticas institucionales a mediano y largo plazo. Precisamente una característica del régimen democrático es el voto por un programa de gobierno, que se consolida en el vínculo formado entre la voluntad popular y la propuesta de gobierno expuesta por el candidato electo, que ha de reflejarse en el contenido del Plan de Desarrollo, pues no tendría sentido alguno que el pueblo optara por una idea de país futuro, representado en las propuestas de campaña electoral, que no fueran de recibo en el Plan de Desarrollo".
En efecto, en la práctica la parte general pierde vigencia con la expedición del PND de cada Gobierno, dada su relación fundamental con las prioridades, metas, objetivos, programas y proyectos que adelanta cada presidente de la República en su respectiva gestión cuatrienal, en concordancia con su agenda política y sus promesas de campaña que pasan a ser compromisos adquiridos frente a la ciudadanía.
En ese sentido, las propuestas y prioridades sobre los temas a los que debe dirigirse la acción estatal pueden variar con cada cambio de administración. En principio, con la transición de gobierno, el candidato que resulte elegido tendrá el deber de evaluar la estructura normativa que soporta los planes, programas y proyectos de inversión que se encuentren en desarrollo, considerando la ejecución de compromisos presupuestales legalmente adquiridos, la garantía de los derechos adquiridos, el respeto de los derechos fundamentales, la observancia del principio de progresividad y garantía de no regresividad en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la posibilidad de reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras que amparen el desarrollo de programas o proyectos de inversión; el cumplimiento de las leyes que contengan rentas de destinación específica o inflexibilidades presupuestales, entre otros.
Como resultado de la evaluación anterior, cada administración, en el marco de la constitución y la ley, y atendiendo al principio de continuidad decidirá si desea proseguir o modificar los planes, programas y proyectos que venían adelantándose desde las anteriores administraciones, motivando tales actuaciones a fin de garantizar que los particulares tengan la posibilidad de contradecir las decisiones de los entes públicos mediante recursos o ante la vía judicial, evitando de esta forma la configuración de actos de abuso de poder.
Por otra parte, sobre el segundo componente del PND, esto es el Plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, es preciso señalar que su vigencia está determinada en función de la ejecución de los proyectos de inversión contenidos en los presupuestos plurianuales que lo conforman, pues esta puede extenderse superando el cuatrienio del respectivo periodo de gobierno. Es así como la citada Ley 152 de 1994 en su artículo 7, al referirse a los presupuestos plurianuales, estableció que "(…) Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la ejecución de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación." (Negrilla propia).
Así pues, el legislador estableció el concepto de presupuestos plurianuales al "largo plazo" y estipuló el mandato de procurar su culminación. Lo anterior, acata además el principio general de planeación de la "continuidad" consagrado en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994 según el cual "(…) Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquéllos tengan cabal culminación".
Adicional a los componentes general y de inversiones del PND, la jurisprudencia constitucional ha señalado la existencia de disposiciones instrumentales, entendidas como Mecanismos para la Ejecución del Plan, esto es, leyes en sentido general, con carácter de ordinarias, que se encuentran dentro del PND destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas señalados en la parte general, así como a que efectivamente se adelanten las inversiones contempladas en la programación de las inversiones. El fundamento axiológico de esta circunstancia deviene de la propia Constitución Política, que en el numeral 3 del artículo 150, señala que la ley del PND debe contener además de los objetivos generales y las inversiones públicas que piensan adelantarse, "las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos".
Esta expresión ha sido interpretada sistemáticamente con el literal c) del artículo 5 de Ley 152 de 1994, según el cual la parte general del plan contendrá las metas nacionales, sectoriales y "los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos", y el literal d) del artículo 6, que al referirse al contenido del Plan de inversiones incluye "la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución". (C.P. art. 341).
En efecto, como lo ha señalado la Corte Constitucional "(…) la jurisprudencia ha admitido que dentro de la Ley del Plan caben instrumentos de contenido simplemente normativo dispuestos por el legislador, es decir leyes en sentido general, mientras estas disposiciones respeten el principio de unidad de materia". Este tipo de disposiciones usualmente se integran a la legislación ordinaria y, por lo mismo, pueden tener una vigencia más allá del periodo cuatrienal, pues contienen mandatos a ser aplicados en el mediano y largo plazo, o con duración indefinida.
Lo anterior ha sido consistente con los pronunciamientos del Consejo de Estado, que ha indicado lo siguiente:
"(…) Este tipo de disposiciones normativas usualmente se integran a la legislación ordinaria y, por lo mismo, pueden tener vigencia más allá del período cuatrienal de los planes de desarrollo, en la medida que contienen mandatos de duración indefinida o para ser aplicadas en el mediano y largo plazo. (…)
Por ello, se reitera, así como los planes de desarrollo contienen normas a cuya ejecución se compromete el Estado durante el período respectivo, también es posible identificar disposiciones que trazan pautas e indicativos a los particulares, propiciando el cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la Carta Política".
De esta forma, la inclusión de normas jurídicas instrumentales dentro del PND, inclusive con efectos permanentes en el ordenamiento jurídico, más allá del período de Gobierno es una posibilidad cuya viabilidad está ampliamente respaldada por la jurisprudencia. Las disposiciones instrumentales contenidas en el PND ostentan el carácter de leyes ordinarias y en consecuencia, deben seguir los criterios de interpretación sobre la aplicación de la misma, en especial las reglas generales sobre validez y aplicación de las leyes en el tiempo contenidas en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, disposición según la cual una ley ha perdido vigencia por "(i) declaración expresa del legislador, (ii) incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores y (iii) por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería".
